伴隨著2006年農(nóng)業(yè)稅的全面取消，中國廣大鄉(xiāng)村也隨即進入到一個嶄新的時代——“后農(nóng)業(yè)稅時代”。然而，農(nóng)業(yè)稅的全面取消雖然從根本上解除了長期壓負在農(nóng)民身上的經(jīng)濟負擔，但對于鄉(xiāng)村基層組織來說農(nóng)業(yè)稅的取消也在一定程度上改變了以往的財政基礎，這樣的改變容易使一些以傳統(tǒng)純農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨財政收支缺口等問題，并與此引發(fā)更進一步新的治理困境和危機。因此務必要將提高鄉(xiāng)村財政自生能力放在鄉(xiāng)村治理發(fā)展的首位來抓，因為只有夯實了鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟基礎，才能真正有效的確保鄉(xiāng)村的有為善治。
在免除農(nóng)業(yè)稅以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力主要包括體制內可支配收入（財政轉移支付和預算內稅收）、預算外收入（鄉(xiāng)統(tǒng)籌和合法管理性收費）以及包括集資和自籌在內的各種攤派費用。對于那些純農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，雖然在財政收支方面存在一定程度的缺口，但總體可以通過增加預算外收入和各種自籌收費途徑實現(xiàn)收支基本平衡。村莊也由于村提留和公積金、公益金等收費渠道的存在而基本實現(xiàn)自給自足運轉，甚至在有盈余的情況下通過義務工形式完成本村范圍內的一些小型農(nóng)田水利設施建設，基本形成了“預算內開門吃飯，預算外服務建設”的財政支出格局。農(nóng)業(yè)稅費改革之后，鄉(xiāng)村財稅體制發(fā)生了較大的變化，特別是那些以農(nóng)業(yè)為主導的鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于制度外收入來源的減少，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力大為萎縮，鄉(xiāng)村治理也因此常常陷入“選擇性做事”的無為困境。對此就如何解除鄉(xiāng)村財政困境，提高鄉(xiāng)村財政自生能力，為鄉(xiāng)村善治提供基本經(jīng)濟保障提出如下建議：
（一）理順縣鄉(xiāng)財政分配關系，合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權事權
我國現(xiàn)行《憲法》明確規(guī)定“鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國最基層的行政組織”。《中華人民共和國預算法》中的“一級政府一級預算”也同時賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的法律地位。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在沒有被合法撤消前，應與其他省市縣各級政府同樣擁有健全獨立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政也同樣擁有收入分配、資源配置、調節(jié)經(jīng)濟和實施監(jiān)督四大職能。免除農(nóng)業(yè)稅后，在大多數(shù)縣鄉(xiāng)推行的“鄉(xiāng)財縣管”實質上是變相取消鄉(xiāng)級財政，隱含著對鄉(xiāng)級政府財政管理能力的質疑和不信任。“鄉(xiāng)財縣管”雖然有效約束了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的非正常性開支，但也進一步增強了“壓力型行政生態(tài)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在財權被“剝奪”的情況下，也同時壓縮了事權的運作空間。因此，針對“后農(nóng)業(yè)稅時代”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政困境，根據(jù)政權、財權、事權對稱統(tǒng)一的原則，應適度調整中央與地方、省市縣鄉(xiāng)村之間的財政分配關系，防止基層政府組織履行事權所需財力與可用財力高度不對稱，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權的正常運轉和鄉(xiāng)村治理的正常進程，真正做到“以事權定財權，以責任定財權，以職能定財權”。同時，建立科學、規(guī)范的財政轉移支付制度，增加一般性轉移支付，規(guī)范專項補助適用范圍。一方面，通過地方財政預算準確核定各縣鄉(xiāng)轉移支付基數(shù)，保證中央對于農(nóng)村稅費改革的轉移支付、鄉(xiāng)鎮(zhèn)在編財政供養(yǎng)人員的工資和農(nóng)村“三免一補”資金的落實到位，不能將財政缺口留在基層而增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負擔；另一方面，實行轉移支付力度與國家財政收入增加相掛鉤的制度，探索國家對鄉(xiāng)村補助可持續(xù)增加的長效機制。對于沒有享受到財政轉移支付待遇的地方，應該采取地方稅收上繳按比例返還獎勵的措施，使其共享中央的“惠農(nóng)”政策。同時，要建立縣鄉(xiāng)政府財政支出考評和財政轉移支出監(jiān)督機制，規(guī)范縣鄉(xiāng)財政收支行為。
（二）發(fā)揮“造血”功能，培植鄉(xiāng)村財政收入增長點
免除農(nóng)業(yè)稅后，雖然很多地區(qū)均采取了增加國家對鄉(xiāng)村的財政轉移支付、精簡機構和人員等方式手段，達到了“節(jié)流”目的，但這些也只是解決鄉(xiāng)村“財政陣痛”的短期辦法，是一種來自于外界的“補血”功能。從長期來看，鄉(xiāng)和村兩級更應該立足實際，充分挖掘利用本地優(yōu)勢資源，通過發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟，壯大財政實力，通過培植鄉(xiāng)村財政收入新的增長點來提高鄉(xiāng)村財政自生能力，發(fā)揮自身的“造血”功能，這才是擺脫鄉(xiāng)村財政困境的根本途徑。
首先，打破“三種思想”，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調整，增加財政收入。一是要打破“片面穩(wěn)糧保面積”的思想，走“調控”之路。要按照適宜種植的原則，搞好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，調整種植結構，增加科技含量，提高糧食單產(chǎn)，增加優(yōu)質經(jīng)濟作物和飼料作物種植面積。將地力貧瘠、耕作條件差的土地發(fā)展經(jīng)濟林果和畜牧業(yè)，提高土地使用效益。二是要打破“單打獨斗”的思想，走“聯(lián)合協(xié)作”之路。在區(qū)域范圍內控制小規(guī)模的“一鄉(xiāng)一業(yè)、一村一品”，立足大區(qū)域特色資源，統(tǒng)一規(guī)劃開發(fā)，積極探索“公司+基地+農(nóng)戶”模式，扶持壯大農(nóng)產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)，形成規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化。三是打破“一蹴而就”的思想，走“長期培育”之路。對特色項目選準了就一年接著一年干，一屆接著一屆干，抓好產(chǎn)業(yè)的培育、發(fā)展和壯大。
其次，跳出“農(nóng)”字，多領域尋找突破口。有資源優(yōu)勢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村莊可以依托當?shù)刭Y源加大招商引資力度，發(fā)展一些投入少，見效快的工業(yè)項目，形成穩(wěn)定可靠的財源體系；傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)村找準方向，重點發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品深加工項目，拉長農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)鏈，形成和做大本地特色產(chǎn)業(yè)；農(nóng)村剩余勞動力豐富的鄉(xiāng)村，可以把勞務輸出作為一種增收途徑發(fā)展壯大，凸顯“打工經(jīng)濟”增加農(nóng)民收入的效益。
第三，分步有序化解鄉(xiāng)村債務，為鄉(xiāng)村財政松綁減負
如今，債務問題成為后農(nóng)業(yè)稅時代鄉(xiāng)村財政的“緊箍咒”，嚴重制約了鄉(xiāng)村治理的正常運行。對此，應在嚴格控制鄉(xiāng)村債務增量的情況下，摸清債務底數(shù)、分清債務性質，多管齊下、先易后難，分步有序的化解鄉(xiāng)村債務。
凡是屬于因義務教育、路橋建設、水利設施建設等公益性債務的，其所欠款項應由市縣財政逐年安排轉移支付資金進行補償；凡是屬于集體組織經(jīng)營性債務的，在取得債權單位認可后，一律劃給企業(yè)由其負責償還。對于多角債權債務關系，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出面加強協(xié)調，引導建立新的債權債務關系，實行債權債務抵沖；對鄉(xiāng)村干部個人原因造成的債權債務，按照“誰主張、誰負責”的原則，落實清收責任；對稅費改革后形成的稅收尾欠，建議由省政府制定解決歷史虧欠的具體規(guī)章，按照宜粗不宜細、不同類型分別對待的原則，依法對其追收，或征得債務人同意后用糧食直補款依法抵扣。確因經(jīng)濟困難而無力償還的農(nóng)戶，可通過民主程序討論予以減免。與此同時，要采取嚴格措施，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟事務的管理，特別要改革現(xiàn)行財政稅收體制，降低基層稅收指標，社會事業(yè)的發(fā)展要量力而行，堅決控制新債的發(fā)生。
總之，鄉(xiāng)村財政困境業(yè)已成為制約鄉(xiāng)村治理和經(jīng)濟發(fā)展的一個“瓶頸”，除了分步分類有序化解現(xiàn)有債務，通過規(guī)范管理嚴控新增債務以外，最根本的途徑就是從制度上改革和完善公共財政體制，從財力上加快發(fā)展，廣辟財源，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自生能力。多管齊下，多業(yè)并舉，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負擔，促其走上良性發(fā)展之路，這也是“后農(nóng)業(yè)稅時代”鄉(xiāng)村達成善治必需的經(jīng)濟物質保障。
（省社會科學院社會學研究所 蔡玲 供稿）
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