（2008 年 5 月 9 日）
湖北省政協副秘書長  熊維明

    政協機關是為政協履行職能服務的政治性機關，政協機關需要借助公文來運作，提高公文質量是做好政協工作、發揮政協作用的重要基礎和條件。

    一、公文及其特點

    公文，是各級各類機關指導工作、規范行為、溝通信息的一種具有特定體式的書面語言工具，它是應用文中用量最大、種類最多、使用范圍最廣的文體。公文一般有以下顯著特點：
    一是實用性。公文是為了解決實際問題而制作的，是對特定問題反映情況、表明態度、提出解決辦法的公務應用文體。公文不是小說、詩歌、戲曲等文藝作品，不屬形象思維，而屬邏輯思維，不是以藝術形象感染人，而是以事實和道理說服人，具有鮮明的現實性和針對性。
    二是權威性。公文的作者必須是能以自己的名義行使權力和承擔義務的社會合法組織及其代表人，它的主體是社會合法組織而不是個人，所體現的是包括國家權力機關在內的管理職能、指揮意志，對特定范圍內的組織和個人有不同程度的強制性和約束力。公文一旦發出，對受文者的強制效力就會受到有關法律、法規的保護。
    三是規范性。不同的任務，不同的內容，不同的目的和要求，需要采用不同的相對穩定的公文種類、公文格式和行文方式，不可混用、出格，不能像寫小說、游記、書信那樣可以不拘一格、自由發揮，而要講內容規范、格式規范、審批規范、印制規范、傳遞規范，切忌隨意性。
    四是準確性。公文無論內容，還是字詞，都必須如實反映客觀事物，做到真實可信、實事求是，不能憑空臆斷和杜撰，不能采取想象、夸張等手法，不能為了追求生動、華麗而失真、失實，文中的事件、數據、人名、地名、時間、順序等要準確無誤，邏輯要嚴密，結構要合理，概念前后內涵與外延要一致，用詞要樸實貼切。
    五是簡明性。公文要簡捷、精煉，明白無誤，一句話能說明的事情，不能寫成兩句、三句，力戒繁文套語、形式主義和繁瑣哲學。

    二、公文格式
   
    公文格式是公文的各個組成部分在頁面上的具體表現形式，也就是公文的外觀形式。公文采用一定的格式，目的是體現公文的特征，并體現公文的權威性和嚴肅性。公文格式主要由三部分組成：
    
    1、公文的版頭部分。主要包括版頭、發文字號、份號、密級、簽發人、緊急程度等。（1）版頭，主要反映發文機關名稱，可用全稱也可規范化簡稱，如可用中國人民政治協商會議全國委員會辦公廳，也可用政協全國委員會辦公廳。有的在名稱后面加文件二字，有的不加。版頭一經確定，應保持穩定，不能隨意更改。（2）發文字號，是機關制發公文的編號，由機關代字、發文年度、發文順序三部分組成，缺一不可。機關代字要明確無誤，不使人產生歧義，如政全廳發，即政協全國委員會辦公廳印發。發文年度用阿拉伯數字。發文順序即同一公文的前后排列。（3）份號，即同件公文印制的順序號，標在公文的左上角，用6位阿拉伯數字表達。（4）密級，即公文的秘密等級。保密法規定公文分絕密、機密、秘密三個等級，標在份號下方。確定密級有利于對保密公文的保管和泄密防范。（5）簽發人，即領導人簽發文件，目的是保證文件質量，體現領導責任制，簽發人員簽姓名，不簽職務，不簽“已閱”、“同意”、“同意上報”等字樣，聯合行文時每個行文單位都應簽名，簽發的位置在公文的右上角。（6）緊急程度，即一些必須以公文形式傳遞的緊急件，可在公文上方和信封外加蓋“急件”、“特急件”等印章，基層單位無印章時可用手寫標明。
    2、公文的正文部分。主要包括公文標題、主送機關、正文、附件、發文機關、成文日期、印章等。（1）標題，由發文單位名稱、公文主題和文種三個部分組成，如“中共中央關于加強人民政協工作的意見”，“中共中央”是發文單位名稱，“關于加強人民政協工作”是公文主題，“意見”是公文的文種。（2）主送機關，即主要受理公文的機關。主要受理公文的機關有對公文內容進行了解、詢問的權利，報文機關有答復或貫徹執行的責任。主送機關標在標題之下、正文之上，在頂格的位置。（3）正文，是公文的主體部分，應安排好層次，用準確的語言表達。每個段落首行要空兩格，公文首頁要有一定的正文，以不少于兩行為宜，否則就會影響公文的美觀和嚴肅性。末頁如無正文只有落款，應在末頁的第二行位置注明“此頁無正文”字樣。（4）附件，是正文的補充材料或參考材料。公文需要有附件時，應在正文之后、落款之前注明附件的名稱，并與主件裝訂在一起，正文中涉及附件的內容，又不便于過多闡述時，可用括號注明“見附件”字樣。（5）發文機關，凡是有主送機關的都應有發文機關，并標注于正文右下方位置，沒有主送機關的，因版頭和標題中對發文單位已經有了明確的全稱或規范化的簡稱，可以不再寫明發文機關。注有發文機關名稱的公文，除早已有固定模式的“文件”和會議紀要外，一般應加蓋公章，請示、批復類公文必須加蓋公章，公章應蓋在正文之下、成文日期之上，以盡量不要壓住正文、發文機關和成文日期為宜。（6）成文日期，應以領導人簽發日期或會議通過日期為準，特殊情況印發日期即成文日期。成文日期要完整地寫明年月日，位于發文機關署名的右下角，不注明主送機關的公文，成文日期可加括號，標在標題下方居中位置。
    3、公文的版底部分。主要是標明公文的印發范圍、抄送機關、主題詞、印發說明等標志。（1）印發范圍，公文都是“有級別的”，即哪一級的干部閱讀哪一級的公文，因此在公文的版底應注明傳達印發的范圍，如“此件發至省軍級”、“此件發至縣團級”等，印發范圍標在成文日期的左下方位置。（2）抄送機關，除主送機關注在版頭部分外，抄送機關應在版底部分注明，可抄送上級、平級、下級及不相隸屬的機關和單位，根據需要而定，但也應符合保密的有關規定，抄送機關標注在主題詞之下。（3）主題詞，注明主題詞的主要目的是便于公文檢索和查找、歸檔，標注主題詞尚處于起步階段，需要不斷改進和完善，基層單位的各種文件一般不寫主題詞，主題詞注在抄送機關的上方。（4）附加標記，包括公文印發機關名稱、印發日期和份數，印發機關名稱和印發日期位于公文末頁下端同一行的兩端，份數加括號標記于印發日期下方，用橫線相隔。

    三、政協機關常用公文種類
   
     可以從不同的角度對公文進行分類。從行文走向看，有向上級報送的上行文、同級之間交流的平行文、向下級發送的下行文三種。從公文性質上看，大體可歸納為六類：一是呈報性公文，即下級向上級報告事項，屬上行文范疇；二是批示性公文，即上級向下級發送的對工作有指導性的公文，屬下行文范疇；三是商洽性公文，向同級機關或互不隸屬的單位商洽事項，屬平行文范疇；四是公布性公文，或對內，或對外，或對上，或對內外上下告知事項時使用的公文，分別按對象屬平行文或下行文范疇；五是契約和法律規定，分別屬平行文和下行文范疇；六是綜合性公文，既可上報，也可下發，也可平行使用。公文還可按內容和文體特點作更具體的劃分，如中共中央辦公廳1996年5月3日印發的《中國共產黨機關公文處理條例》列舉了決議、決定、指示、意見、通知、通報、公報、報告、請示、批復、條例、規定、函和會議紀要共14種公文，國務院辦公廳2001年1月1日起實施的《國家行政機關公文處理辦法》列舉了命令、決定、公告、通告、通知、通報、議案、報告、請示、批復、意見、函和會議紀要共13種公文。政協機關的公文是為政協組織履行職能、發揮作用服務的，其公文文種選擇應與人民政協的性質、地位和作用相稱。從實際情況看，雖然各地政協機關具體使用的公文種類不盡相同，但一般有以下13種常用公文：

    1、決議。適用于經相關會議討論通過，并要求所屬組織和成員個人貫徹執行的重要事項的一種公文形式，屬下行文種，如政協全會上通過的政治決議、常委會工作報告的決議等。決議的特征是：制發程序上的規范性，內容和適用對象上的廣泛性，效力上的權威性，思想上的指導性，時效上的相對長期性等。決議具有動員、指導、約束三個方面的作用。決議寫作上要做到文風莊重嚴謹，文字簡明扼要，格式標準規范，內容詳略得當。
    2、決定。適用于對重要事項或重大行動作出安排，獎懲有關單位及個人，變更或撤銷下級機關不適當的決定事項，一般用于上級機關向下行文，也可在機關內部使用，如政協組織關于委員資格、專門委員會組成人員任免的決定，關于表彰先進政協組織、優秀政協委員、先進政協工作者的決定等。決定與決議有同異，共同點在于都是用于重要決定事項，不同之處在于決議必須是會議通過的，決定多數也是會議通過的，但在實行首長負責制的單位，也有在緊急情況下首長個人或少數幾個人作出決定的，決定比決議的適用范圍更寬泛、內容更具體、針對性更強，在作用方面除與決議都有動員、指導、約束作用外，還具有認定作用、倡導和警示作用。決定寫作上除與決議一樣要求文風莊重嚴謹、文字簡明扼要、格式標準規范、內容詳略得當外，還要求：針對性，內容要具體，要直截了當；確定性，分析評價要準確，決定事項要明確，不能含糊其詞、模棱兩可；理論性，有的事項分析要上升到理論高度，讓受文者不僅“知其然”，而且“知其所以然”；連續性，有的決定事項要做好歷史上的銜接和政策上的銜接。
    3、條例。適用于對某些事項制訂比較全面、系統的帶有規章制度性質的規定，屬下行文種，如提案工作條例、委員視察工作條例、反映社情民意信息工作條例等。條例的特征是：制發機關的特定性，一般為較上一級機關；規定內容的權威性，一經頒發就具有很高的權威性；規定條文的強制性，條款具有明顯的強制力、約束力；規定時效的長期性，一般是在長期實踐基礎上制定的，比較成熟，具有相對的可行性和穩定性。條例寫作上要求：內容的完整性，一個完整的條例應包括三部分，即制發條例的目的、意義、依據，條、款、項的具體內容及闡述，條例實施的具體說明；闡述的準確性，對制發的目的、意義、適用范圍等的闡述要字斟句酌，扼要準確；條文的嚴密性，條款規定要布局合理、前后照應、條理清晰；規定的可行性，操作性要強；格式的規范性，條、款、項要齊全。
    4、規定。適用于對特定范圍內的工作和事務制訂具有約束性的制度和措施，有工作規定、事務規定、事項規定三種，屬下行文種，如機關財務管理的規定、機關固定資產管理的規定、機關辦公自動化設備購置與管理的規定等。規定的特征是：行文的針對性，實行的強制性，使用的廣泛性。規定寫作上要求：內容要切合實際，便于執行、檢查和監督，針對性要強；條文排列要有序，應按主次、重輕、大小排序；文字表述要簡明周密；文件格式要規范。有的將條例和規定混用，認為二者沒有實質性區別，但實際上條例要求更高、更嚴，而規定適用范圍更廣、使用率更高。
    5、通知。適用于召開重要會議、轉發重要文件、人事任免及通知其他事項等，是使用范圍較廣、使用頻率較高的下行文種，如關于召開政協全體會議、常委會會議、專題協商會議、主席會議、秘書長會議的通知，關于學習某一重要文件的通知等。通知是一種兼有指示性、部署性、周知性等多種功能的公文，目的是讓接受對象明了行動準則和具體辦法，了解需要知道的事項或溝通與有關部門之間的聯系。通知的特征是：適用范圍寬，用途廣，使用率高，種類多。通知寫作上應注意專項性，盡量一事一通知，通知的內容要具體明確，文字表述力求精煉準確，格式要規范。
    6、通報。適用于表彰先進，批評錯誤，傳達重要精神或情況，屬下行文種，如政協委員年度參加有關會議、活動情況的通報，機關干部職工參加有關知識考試或競賽成績情況的通報等。通報的適用范圍雖然也較廣，但與通知比則帶有一定的局限性。通報從內容上分有表揚性通報、批評性通報、情況性通報，從發文機關上分有單獨通報、聯合通報，從表現形式上分有直述式通報、轉述式通報。通報的特征有：針對性，指導性，宣告性。通報寫作上要求：情況要真實，觀點要鮮明，典型要選準，分析要透徹，文風要樸實，詳略要得當。
    7、請示。適用于向上級機關請求指示和要求批準事項，屬上行文種，如政協黨組關于召開全體會議、各界人士迎春茶話會等向所從屬的黨委的請示。請示的特征是：行文主體的組織性，主體只能是組織行為，不能以個人名義向上級組織發出請示類公文；行文內容的單一性，一件請示公文一般只能請求就某一方面工作作指示、批準，即使有一次請示幾件事的，但必須是與同一問題密切相關的且受文機關能給予一次性批復的；行文關系的直接性，只能按隸屬關系向直接的主管機關請示，且一件請示公文只能主送一個主管上級機關；行文時限的緊迫性，因請示問題一般需要盡快辦理解決，所以應注重時間方面的要求。請示寫作上要做到：內容簡明扼要，表述情理交融，行文嚴謹規范。
    8、報告。適用于向上級機關匯報工作、反映情況、提出建議、答復上級機關的詢問或要求等，屬上行文種，分工作報告和情況報告，綜合報告和專題報告，呈報性報告和轉呈性報告，上復性報告和告知性報告，定期報告和臨時報告等，如政協每次全會、常委會后都要就會議有關情況向同級黨委、政府作出報告等。報告的特征是：陳述性，一般以反映情況為主，使下情上達；廣泛性，適用范圍廣；轉化性，一般不要求上級機關給予批示和答復，送呈后即完結，但如果報告反映的情況重要，提出的建議合理，經驗做法有創新性并對面上的工作有指導意義，也可被上級機關批轉。報告寫作上要求：反映情況要真實，分析問題要準確，提出建議要審慎，回復詢問要貼切。
    9、批復。適用于答復下級機關請示事項，屬下行文種，如政協黨組就召開政協全會等事項向所從屬的黨委的請示，黨委都要作出正式答復，以便工作開展。批復的適用面不寬，使用率不高，僅限于答復下級機關的請示。批復的特征是：針對性，主要是針對請示事項來答復，表明的態度、提出的意見、辦理的辦法都具有很強的的針對性；權威性，代表批復機關的權力和意志，所提決策、指示和意見對下級機關具有約束力；簡明性，批復只對請示事項作原則性、結論性表態、指示、決定，或提出方向性的意見，無須作具體的分析和闡述。批復寫作上要求：針對性要強，觀點要明確，表達要準確，篇幅要短小。
    10、意見。適用于對某一問題或某項工作提出本機關的意見和建議，適用范圍很廣，屬下行文種，如政協組織出臺關于加強和改進委員視察工作、加強和改進提案工作、加強和改進社情民意信息工作、加強和改進政協宣傳工作的意見等。意見的特征是：行文形式具有靈活性，可獨立成文也可搭配行文，可一個機關發文也可幾個機關聯合發文，可以是上級機關向下級機關發出指導性意見也可以是下級機關向上級機關呈報的建議性意見；行文內容具有廣泛性，適合于多方面的問題和工作；行文方向及公文性質具有可變性，可上報，可下發，也可上報批轉后下發；行文效力具有強制性，所屬單位、成員個人都應執行。意見寫作上要求：目的要明確，要明白無誤地提出解決什么問題及如何解決，特別是擬建議上級機關批轉的意見更應“形上而意下”，瞄準普遍指導性；理由要充分，應充分闡明其必要性及理論依據、法律法規依據和事實依據；內容要充實，文意要深厚；措施要具體，所提出的處理問題的辦法、措施和建議要明確具體，要有可操作性；問題要抓準，問題要是重要的，問題要集中，問題要切中時弊。
    11、會議紀要。適用于記載和表達會議主要精神和議定事項，屬上行、下行、平行兼有文種，如政協黨組會議紀要、主席會議紀要、秘書長會議紀要等。會議紀要不同于會議決議，決議通常只能反映多數人的意見，而紀要則要求將會議上有代表性的各種意見和觀點都一一如實反映出來。會議紀要一般具有提要性、決議性、客觀性。會議紀要寫作上要求：忠實于會議主旨、客觀反映會議內容，突出主題、抓住要點、觀點鮮明，歸納綜合、刪繁就簡、概括提煉。
    12、建議案。這是政協所特有的文種，適用于經政協常委會會議或主席會議討論通過，提請黨委、政府及有關方面辦理的重要事項，多屬平行或上行文種。一般而言，建議案的題材要重大，要一事一議，內容要真實，分析要透徹，建議要切實可行，受文方一般要給予辦理及答復。
    13、函。適用于相互商洽工作、詢問和答復問題、向有關主管部門提出請求等，行函的雙方一般無隸屬關系，如政協機關向同級黨政部門及群團組織發出支持配合專題調研的函等。函的特征是：行文方向的多樣性，使用范圍的廣泛性，寫作的靈活簡便性。函寫作上要求：主題要突出，中心要明確；行文要開門見山，直陳其事，宜短不宜長；文字要簡明，用詞要恰當，文意要嚴密；語氣要平和懇切，語言要入情入理，以便于對方接受。

    四、提高政協機關公文質量的途徑
   
    提高政協機關公文質量，應該從以下三個方面努力：
    第一，要在思想上高度重視。公文的質量不僅影響到機關的工作成效，而且關系到機關的形象。因此，無論是機關直接從事辦文工作的同志，還是機關從事其他工作的同志，都要提高對辦好機關公文重要性的認識，高度重視機關公文工作。特別是機關的許多公文是政協履行職能、發揮作用的重要形式和途徑，公文質量對政協工作成效關系極大。作為在政協機關工作的同志，對辦好政協公文要有強烈的責任感和使命感，千萬馬虎不得、大意不得，要徹底拋棄那種“過得去、差不多”的觀念，認認真真、扎扎實實、一絲不茍地寫好每一件公文、辦好每一件公文。這是因為，在思想上高度重視，是辦好公文、提高公文質量的根本前提。
   
   第二，要掌握公文處理基本知識與技能。提高公文質量涉及到公文處理的全過程，包括公文界定、公文處理原則、公文種類、公文格式、公文行文原則、公文起草、公文校核、公文簽發、公文辦理與傳遞、公文管理、公文立卷歸檔、公文保密等多方面，內容十分豐富，是一門專門的學問，機關的每個同志都要學，特別是從事公文起草、公文辦理、公文保管等工作的同志更應該學通弄懂會用，不能只是一般地了解，而應是熟練掌握。這是因為，掌握公文處理的基本知識和技能，是辦好公文的重要條件。
   
    第三，要注意克服公文寫作中容易出現的錯誤和問題。主要有：
    一是文種選擇不當。文種選擇要適當，每一個文種都有特定的用途，體現著一種嚴格的權限，對文種應根據公文所涉及的內容、文種的適用范圍、發文機關的權限與隸屬關系以及發文的目的與要求等進行選擇，切不可混淆使用。實際工作中文種使用不當主要有三種情況：其一是仍選用已廢止的文種，政協機關公文文種選擇的主要依據是中國共產黨機關和國家行政機關公文處理的有關規定，并結合政協工作實際選用，如從2001年起實施的《國家行政機關公文處理辦法》已撤銷了“指示”文種而增加了“意見”文種，而有的單位仍在使用“指示”文種；其二是行文方向相同且文種相近的文種的混用，如“決議”與“決定”，“請示”與“報告”，“條例”與“規定”，“請示”與“函”等，都容易混用，有的單位為了辦事順利，向不相隸屬的有關主管部門（特別是權力部門）請求批準時，故意將“函”改為“請示”，這是不當的；其三是生造文種、亂起“名稱”，如本應用“報告”而誤用“匯報”，“請示”與“報告”同時使用變為不倫不類的“請示報告”等。
     二是公文標題不當。公文標題的三個組成部分要素都有獨特的作用，一般不能隨意省略，特別是對發文事由即公文主題的把握要準確、全面，避免因起限制、修飾和說明作用的時間名詞、程度副詞和介詞結構等使用不當而造成的公文標題事由不清楚、不準確問題，如“某某縣工商局關于擺攤設點的規定”，此標題對擺攤設點究竟是“禁止”還是“允許”、擺設地點等事由不清晰、不具體，根據公文內容，應改為“某某縣工商局關于禁止在城區繁華地帶隨意擺攤設點的規定”。
    三是正文語言表意不準確。這方面的問題較多，是需要我們認真對待和把握的地方，常見的問題主要有：其一是請示夾報告、報告夾請示的現象比較突出，報告夾請示，上級機關可不批復，請示的目的就達不到，請示夾報告，造成文字冗長不精練，不利于辦文，特別是有的請示內容不是一文一事，而是把不相干的多項事放在一起，或一時能夠解決的事和一時不能解決的事放在一起，或比較籠統，該具體的不具體，造成上級機關無法批復；其二是語言不精確，每一個詞、每一個句子不是始終保持意思的唯一性，造成受文方按各自的理解行事，或在文中使用限定詞語不準確、濫行省略、語序不當、錯用標點符號等，造成語言的歧義現象，不便執行，影響工作；其三是內容不真實，人名、地名有錯誤，事件與實際情況不符（如夸大事實），數據有誤，或有數據無年限、數據前后矛盾（如根據兩個數據計算的百分數對不上）等；其四是文字“拖泥帶水”，文字冗長、廢話連篇，特別是在請示、批復等對文字簡潔有較高要求的公文中有過多解釋性語言，有的甚至做文字游戲，一句話可以說完的非要變成幾句話說；其五是內容不全，如會議通知應有時間、地點、主題、主辦方、參加對象與范圍、與會要求、聯系方式等基本內容，而有的行文時丟三落四，內容不完整，使接通知者無所適從；其六是主題不突出，主題思想不明顯，如有的歸納、提煉、綜合不夠，有的該上升到理論層面沒有提升，沒有深度、高度，達不到行文的要求與目的。
    四是主送機關不明確。由于行文規則和行文關系模糊，造成主送機關不明確。如行文關系應根據隸屬關系和職權范圍確定，一般不得越級請示和報告，而有的越級越權呈報，造成無法執行或失去作用，有的在向上級行文時，不是按要求只報一個主送機關，而是將抄送機關也一并作為主送機關報送，造成辦文的推諉，有的沒有按要求使用規范化的簡稱、統稱，造成主送機關不明確，特別是一些需要立即辦理的公文，無人辦理，如“城市建設綜合開發管理辦公室”，上級規定簡稱為“城建辦”，不能隨意寫成“城建綜開辦”或“城建管辦”或“城建綜開管辦”，否則辦理機關說這不是他們單位的名稱，可以不理不辦。
    五是成文日期有誤。主要是對成文日期規定理解有出入，造成公文成文日期有誤。中國共產黨機關公文處理條例規定成文日期“一般署會議通過或者領導人簽發日期；聯合行文，署最后簽發機關領導人的簽發日期；特殊情況署印發日期”。國家行政機關公文處理辦法規定成文日期“以負責人簽發的日期為準，聯合行文以最后簽發機關負責人的簽發日期為準”、“電報以發出日期為準”。有的不遵循這些規則，以擬稿完成的日期為成文日期，或不是特殊情況也以印發日期為成文日期。有的不是按要求把成文日期的年月日寫全，而是只寫年月或月日。
    六是主題詞選用不當。公文的主題詞，是反映公文主要內容的規范化名詞或名詞詞組，對其歸納選用一定要準確得當，而目前有的對公文內容把握不準，對主題概念提煉不準、不全或過多，從而造成在主題詞標引上存在隨意性較大、錯標或漏標的現象，應對照《公文主題詞表》慎重選用。